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第302章 检察侦查权的制度逻辑与时代走向（第1页）

【内容摘要】检察侦查权与检察机关在历史上相伴相生，我国的检察机关享有侦查权早于其获得“法律监督机关”的宪法定位，二者并不存在先天关联性。在宪制体系中，检察侦查权是侦查权配置的总体逻辑和检察机关基于自身发展的内在逻辑交融建构下的产物。受到宪法实施过程中“法律监督机关”之功能定位的影响，检察侦查权逐渐由“追诉型”侦查权演变为“监督型”侦查权，这种转型对维护检察机关的宪法定位和保障检察权的统一行使和有效运行起到了重要作用。以“监督型”侦查为目标导向，检察机关应紧紧围绕“法律监督机关”的本位对检察侦查权进行体系化建构，在此基础上重组独立的侦查部门和侦查队伍。在完善党和国家监督体系的时代背景下，还须探索检察机关在检察侦查活动中监督监察机关的路径。

【关键词】检察侦查权 法律监督 “监督型”侦查权

文章来源：《政法论丛》2023年第4期

因篇幅所限，省略原文注释及参考文献。

2018年，随着国家监察体制改革的大幕拉开，《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）《中华人民共和国刑事诉讼法》（以下简称《刑事诉讼法》）《中华人民共和国人民检察院组织法》（以下简称《人民检察院组织法》）陆续修改。在立法者的操刀之下，随着“法律监督的兜底性保障手段”的职务犯罪侦查权之剥离，检察机关在我国宪制结构中的地位受到了一定挑战。对此有学者表示，人民检察院的刑事诉讼监督职能或许就此终了，法律监督之名恐仅只剩行政监督与诉讼监督之实。然而，柳暗花明之处却在于修改后的《刑事诉讼法》为检察机关保留了一定程度的侦查权，这一巧妙的政治设计为深化司法体制改革中检察机关全面依法履行侦查职能奠定了规范根基。我国早先对于检察侦查权的研究已有相当基础，检察侦查理论在中国特色社会主义检察理论体系中占有重要位置。以2018年《宪法》及相关法律的修改为“分水岭”，2018年之前，相关研究主要聚焦于检察侦查权中的职务犯罪侦查权形成了断面性的系统论证体系。2018年之后，学界与业界主要围绕保留检察侦查权的必要性、 “新”检察侦查权体系的建立健全、具体检察侦查职权的程序设计三个方面展开研究。相关研究着实取得了一定成果，但也有基础理论薄弱、实体法支撑力度不足的窠臼。这些映射有余、反射不足的前提性问题若不能得到很好的解决，后续改革的推进将缺乏必要的理论依托，最终检察侦查权仍可能是制度木桶中那块恼人的“短板”。史家钱穆有云：“某一制度之创立，决不是凭空忽然地创立；它必有渊源，早在此项制度创立之先，已有此项制度之前身；渐渐地在创立”。诚如斯言，检察侦查制度亦是如此，其创立与变迁存在一定的制度逻辑。本文写作之目的在于通过制度回溯和法理研析，找寻中国特色社会主义法治体系中检察侦查权中的制度逻辑，并试着求索深化司法体制改革关口下检察侦查权该何去何从。

一、中国特色检察侦查制度考

作为一个“尚未完成的机关”，我国检察机关的权力内涵别具一格，其体系之繁复实乃世所罕见。着眼于法制史，我们会发现，检察侦查权的范围是随着国家法制健全和检察侦查工作的开展而逐步明确的。检察侦查权究竟是否理应属于检察权的子权力，对这一问题的解答需要对我国检察制度史进行回溯，在中国特色社会主义检察制度的历史长河中找寻检察权与侦查权的渊源与羁绊。

（一）蹒跚起步：融入革命血脉的检察侦查（1949-1977）

我国检察制度继受自前苏联，深受“一般监督”思想影响。为维护苏维埃政权的法制统一，列宁对于检察院的定位为其“本来就是为我们的一切国家机关而设的，它的活动应毫无例外地涉及所有一切国家机构：地方的、中央的、商业的、纯公务的、教育的、档案的、戏剧的等等——总之，各机关无一例外”。列宁的这种主张与我国历来“巡天代狩”而“分督百僚，职无不察”的御史监察制度不谋而合。虽然苏联早期的《检察监督条例》《苏联检察院条例》等组织法并未直接言明检察机关具有侦查权，但《苏联检察院条例》第4条第2项明确规定了检察院“追究刑事责任”。法律文本中苏联检察院的侦查权最早可以在1934年发布的《关于中央及地方检察机关的改组命令》中得以查实，该命令规定，“在苏联检察中及副检察长之下…设立要案侦查员”。

在新中国成立之前的新民主主义革命时期，苏区的中央工农检察部等机构实际已经在行使侦查权。新中国成立后，检察机关继续享有着侦查权。1949年《中央人民政府最高人民检察署试行组织条例》（下称《试行组织条例》规定最高人民检察署“对刑事案件实行侦查”。在“五四宪法”颁布的次日，共和国第一部检察组织法被通过。1954年《人民检察院组织法》呈现出较多“苏式检察构造”的特点，该法在继续肯定“一般监督”的基础上，承袭和延续了《试行组织条例》中“对刑事案件实行侦查”的立法语言，这也标志着新中国检察侦查体制的基本确立。1956年3月召开的第三次全国检察工作会议是检察侦查制度发展的一个关键时间节点，这次会议将侦查工作确定为了检察业务的建设重点和当年主要工作任务之一，检察侦查工作的建设进入了新阶段。随后举行的全国侦查工作会议中，时任最高人民检察院副检察长李时英突出强调了检察侦查权的重要时代意义，他指出“健全检察机关的侦查工作不仅是有必要的，而且是可能的”。同年8月，最高人民检察院颁布了《各级人民检察院侦查工作试行程序》，该文件对检察机关的侦查工作从提起刑事案件、侦查、侦查终结三个方面作了系统设计和明确规定。在最高人民检察院对该文件的说明中，可以发现起步初期检察侦查工作法制化程度是较为薄弱的，“部分侦查工作人员对待这一工作抱着消极态度”，他们认为“过去没有程序也办了案，而且办的快”“侦查程序仅是一些文书格式”，由此该文件出台的目的是在“‘合法敏捷’地向犯罪份子进行斗争”的同时“更加确切地遵守国家法制”。检察机关侦查案件受理范围也为随后发布的《关于公安机关、人民法院、人民检察院受理刑事案件的临时办法（初稿）》所明确，主要是经济犯罪和职务犯罪，而一般刑事犯罪的管辖权则属于公安机关。

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好景不长的是，从1957年反右斗争扩大化开始，检察机关自行侦查范围不断收缩。1962年，两高一部发布了《关于公、检、法三机关受理普通刑事案件的职责范围的试行规定》，检察侦查范围被缩减至国家机关工作人员、基层干部和企业职工中的贪污、侵吞公共财产、侵犯人身权利等犯罪。文化大革命时期，包括检察侦查在内的全部检察职能被群众专政指挥部、公检法军事管制小组和人民革命委员会保卫组取代行使。最后，“七五宪法”确定将“检察机关的职权由各级公安机关行使”，至此检察机关已被事实撤销，检察侦查活动也随之归于沉寂。

（二）扶摇直上：检察侦查制度走向辉煌（1978-1996）

1978年的春天，乍暖还寒，“鉴于同各种违法乱纪行为作斗争的极端重要性”，有着承前启后、拨乱反正特质的“七八宪法”出台，人民检察制度得以恢复与重建。次年，我国第一部《刑事诉讼法》出台，该法第13条明确了检察机关的侦查权，紧接着通过的1979年《人民检察院组织法》再次对这一权力进行了立法确认。在第七次检察工作会议关于《人民检察院组织法》的立法讨论中，是否为检察机关配置自行侦查权实际有两种不同声音：否定意见认为检察侦查“既无人力，也无设备，实际搞不起来”，持赞成意见者则在肯定检察侦查必要性的同时，主张“‘直接受理的案件’的范围和界限要明确划分，以免与公安机关分工不清”。最后，正式颁布生效的法律还是将检察侦查权保留了下来，这充分说明了立法者和当局对检察侦查工作的积极作用持肯定态度。

此外，在1979年《人民检察院组织法》修订中，此前检察机关“一般监督”的定位为“法律监督”所取代，随后“法律监督机关”定位被“八二宪法”所确认而延续至今。值得揣摩的是，在“五四宪法”到“七八宪法”之间“一般监督”周期内，检察机关并未开展大范围的刑事侦查。相反，从1979年《刑事诉讼法》《人民检察院组织法》两法出台到“八二宪法”正式出场，检察侦查范围却并未受制于宪法文义上监督范围的收窄，侦查权限反而因为机动侦查权的获取而不降反增，进而呈现出一种监督和侦查的“非对称性”局面。事实上，检察系统内部对此形势早已有着非常清晰的自省和认知，即检察侦查工作“不能完全不做，但是也不能多做。所谓‘不能完全不做’，是因为：在法律上检察机关有这个职权；事实上，也有一些案件，公安、法院没有管，需要检察机关直接受理；而且党委有时交办一些案件，群众也直接向我们控告一些案件，检察机关不管是不对的”，而“所谓‘不能多做’，是由于“‘自行侦查’搞多了，势必影响检察机关的主要职能”。随着1979年《人民检察院组织法》的出台，在摆脱了“一般监督”这一历史桎梏后，这一时期立法者之所以赋予检察机关较为能动的侦查权，其目的在于保证检察机关作为“法律监督机关”的权威，确保检察机关具备充分手段与条件行使检察权，以完成维护法制统一和法律正确实施。

此时，检察侦查权并未被视为一项独立的检察职能。以经济检察为例，对于经济犯罪，检察机关实行的是由侦到捕再到诉的“一条龙”办案模式。在此种情形下，包括侦查在内的各项检察职能实际统一到了“法律监督”整体过程中。1989年全国第一个反贪污贿赂局在广东省检挂牌，首次实行侦查、批捕、起诉分开的制度，自此全国各级检察院侦查部门不再自行决定逮捕和起诉，从而实现了检察机关内部侦查职能与非侦查职能的严格区分，检察侦查职能开始实现独立化，这也是检察侦查制度走向鼎盛的风向标。“不到半年的时间内，全国14个省级检察院，55个地市级检察院，100多个县、区级检察院相继建立了反贪局”。随着组织调整和统一指挥，检察侦查办案力量得到极大的充实。据统计，此时检察侦查案件范围可达35种之多。从案件量来看，在1988-1993年的五年时间内,全国检察机关单就贪污贿赂犯罪就立案侦查了件。相比之下，二十年后的2008-2013年期间，全国检察机关立案侦查的案件总数才刚跃过20万的门槛。由此来讲，将这一时段称为检察侦查权的鼎盛期毫不为过。然而，盛世之下的隐忧在于：反贪局的成立固然突出了检察侦查权的独立属性，但却无形之中割裂了检察侦查权与法律监督的关系，这为后续立法对检察侦查权的削弱埋下了伏笔。

（三）风雨飘摇：机遇与挑战并存（1997至今）